صنعت پتروشیمی، صنعتی است که عمری به اندازه 100 سال در دنیا و نیم قرن در ایران دارد. کارخانه «بنگاه کود شیمیایی» که در سال 1337 افتتاح شد، به عنوان اولین کارخانه پتروشیمی ایران شناخته می شود. قانون توسعه صنایع پتروشیمی ایران نبز در سال 1344 تصویب شد. گسترش اولیه این صنعت در ایران تا سال 57 ادامه داشت، اما وقوع انقلاب و جنگ تحمیلی و آسیبهای ناشی از جنگ، توسعه آن را متوقف کرد. دوران احیا، بازسازی و تثیبت این صنعت، پس از جنگ آغاز می شود. دهه 80 دوران جهش و توسعه صنعت پتروشیمی است. شرکت ملی صنایع پتروشیمی ایران(NPC) پس از عربستان در جایگاه دوم صنعت پتروشیمی در خاورمیانه قرار گرفت. یکی از اتفاقات مهم دهه 80 ابلاغ سیاستهای کلی اصل 44 و شتاب گرفتن خصوصی سازی در صنعت پتروشیمی ایران است. هرچند که خصوصی سازی در صنعت پتروشیمی از دهه 70 آغاز شده بود، اما در دهه 80 خصوصی سازی شدت گرفت. وزرات نفت به عنوان متولی این صنعت، در راستای اجرای سیاستهای اصل 44 با شتاب و عجله فراوان، اقدام به واگذاری شرکتهای پتروشیمی کرد. شاید سهم هشت درصدی پتروشیمی از کل بودجه وزارت نفت و دردسرهای فراوان این صنعت برای این وزارتخانه که به مراتب بیش از هشت درصد بود، وزارتخانه را مجاب کرد تا خیلی راحت به واگذاری شرکتهای زیرمجموعه NPC اقدام کنند. مسئولین سازمان خصوصی سازی کشور، سهم پتروشیمی را در کل واگذاری های کشور بیست درصد تخمین زده اند. سهم بالای واگذاری در صنعت پتروشیمی موجب شد که شاخص بورس کشور هماهنگ با پتروشیمی دچار صعود یا سقوط شود.
سالهای پایانی دهه 80 عملا اقتدار NPC به عنوان شرکتی با اعتبار 50 میلیارد دلاری در دنیا پایان یافت. این صنعت بزرگ به شرکتهای کوچک تبدیل شد و از کل شرکت ملی صنایع پتروشیمی، یک شرکت کوچک باقی ماند با وظایفی نامشخص. دولت یازدهم پس از روی کار آمدن، نوار واگذاری های سریع پتروشیمی را قطع کرد و در قامت منتقد سیاستهای پیش برآمد. در صد روزه اول دولت روحانی، روند واگذاری ها متوقف شد و وزیر نفت اعلام کرد که چند شرکت واگذار شده نیز، پس گرفته خواهد شد.
سیر واگذاری شرکتهای مختلف در صنعت پتروشیمی در مقطعی حتی به واگذاری یک جای کل صنعت پتروشیمی نیز رسید. در سال 89 در مقطعی بحث واگذاری صنعت پتروشیمی به وزارت صنایع مطرح شد که بعدها به علت بدهی سنگین برخی شرکتهای زیرمجموعه NPC به وزارت نفت ( چیزی در حدود 7 میلیارد دلار)، این انتقال منتفی شد.
پتروشیمی در منطقه الفراغ نفت و صنایع
هر چند که این انتقال پتروشیمی به وزارت صنایع فقط در حد حرف باقی ماند، اما ریشه مطرح شدن این گونه بحث ها به شرایط ویژه این صنعت برمی گردد. صنعت پتروشیمی مانده از نفت و رانده از صنعت است. یکی از مشکلات بزرگ NPC در عمر فعالیتش همین بلاتکلیفی میان این دو وزارتخانه است. از سویی این صنعت وابسته به گاز و نفت است و باید زیرمجموعه وزارت نفت باشد و از سویی دیگر NPC یک صنعت بزرگ را هدایت می کند و می تواند زیر مجموعه وزارت صنعت، معدن و تجارت باشد. همانگونه که پیشتر اشاره شد سهم بودجه ای صنعت پتروشیمی از کل وزارت نفت کمتر از ده درصد و دردسرهایش به مراتب بیشتر ازین مقدار است. در زمانی که بحث خصوصی سازی در صدر اقدامات اقتصادی کشور بود، وزارت نفت با گشاده دستی کارخانجات پتروشیمی را واگذار می کرد. هرچند که وزارت صنعت، معدن و تجارت، از خارج شدن پتروشیمی از سایه وزارت نفت، خرسند است اما به علت پیچیدگی های این صنعت، توجه زیادی به آن نمی کند. در چند سال گذشته و پس از واگذاری ها، صنعت پتروشیمی به "منطقه الفراغی" بین وزارت صنعت و وزارت نفت تبدیل شد. این "منطقه الفراغ" بودن بهترین دلیل برای حضور حضور یک نهاد حاکمیتی با ابزار قوی نظارتی است.
پیمان مدیریت راه حلی بهینه برای خصوصی سازی
فهم ناکامل و نادرست مسئولین از خصوصی سازی موجب شد تا خصوصی سازی در صنعت پتروشیمی به راحت ترین شیوه، یعنی فروش کارخانه ها، انجام شد. نیاز شدید دولت به پول و عجله و شتاب دولتی ها، عوارض بعدی این نوع خصوصی سازی را از دیدگان دولت پنهان کرد.
یک از مدلهای پیشنهادی برای خصوصی سازی در این صنعت می توانست شیوه پیمان مدیریت باشد. شیوه ای که در قانون خصوصی سازی پیش بینی شده است. در این نوع خصوصی سازی، برخی شرکتها به پیمان مدیریت داده می شود و شرکت به شخص واگذار نمی شود. بلکه یک شرکت متخصص این صنعت، بخشی را از دولت تحویل می گیرد که مثلا پیش از واگذاری، 100 میلیارد درآمد داشته است. اگر سود 100 میلیارد به 110 میلیارد رسید، در این 10 میلیارد، شرکت و دولت باهم شریک می شوند. در این شیوه دولت کوچکتر و عملکرد صنعت پتروشیمی، بهینه می شود. دولت بدون اینکه بخواهد مالکیتش از دست برود، مدیریت اجرایی را واگذار کرده است. این شیوه پیشنهادی موجب می شد تا نظارت دولت بر شرکتها باقی بماند و در صورت عدم موفقیت شرکت خصوصی، کارخانه ها بازپس گرفته شود. متاسفانه به علت عجله و شتاب و نیاز دولت به پول تنها واگذاری به شکل فروش شرکت انجام شد. البته فروش درآمد هنگفتی نصیب دولت می کرد که در مدل واگذاری به شکل پیمان مدیریت، پول کمتری عاید دولت می شد.
صلاحیت مالی مهم بود نه صلاحیت فنی
یکی دیگر از انتقادها به خصوصی سازی در بیست سال گذشته نادیده گرفتن اهلیت و صلاحیت فنی شرکتهای خریدار است. در فرآیند واگذاری شرکتهای صنایع پتروشیمی، در دو دهه اخیر، صرفا به صلاحیت مالی توجه شده است. خصوصی سازی های پتروشیمی عمدتا در قالب رد دیون انجام می شد که در رد دیون بحث صلاحیت فنی مطرح نمی شود. علاوه بر این، نگاهی به لیست خریداران صنعت پتروشیمی نشان می دهد که خریداران اکثرا نهادهای مالی مانند صندوق های بازنشستگی بانک ها و ... بودند چرا که این نهادها دارای قدرت مالی بالا برای خرید شرکتهای پتروشیمی بودند.
شعری مقدم معاون وزیر نفت دولت یازدهم در امور پتروشیمی، واگذاری شرکتهای پتروشیمی به افراد و مجموعه هایی که تخصصی نداشتند را به ضرر صنعت پتروشیمی ارزیابی می کند و معتقد است، دولت برای رد دیون خود، باید شرکتهای پتروشیمی را به افراد دارای اهلیت، متخصص و علاقه مند واگذار می کرد و درآمد حاصله را به بدهکاران می داد.
یکی دیگر از دلایلی که در واگذاری ها صلاحیت فنی نادیده گرفته شده بود، عدم وجود بازیگر تخصصی در بازار بود. صنعت پتروشیمی تا پیش از واگذاری یک صنعت صد در صد دولتی و انحصاری بود و بازیگر متخصص دیگری به جز دولت در این عرصه وجود نداشت. در آلمان زمانی که پس از اتحاد دو آلمان فرآیند خصوصی سازی آغاز شد، شرکت راه آهن آلمان شرقی به راه آهن آلمان غربی واگذار شد و در بقیه واگذاری ها نیز از همین فرمول استفاده می شد. یعنی در هر عرصه بیش از یک بازیگر وجود داشت. در آلمان اهلیت خریدار مهم بود چرا که این اهلیت وجود داشت. اما در ایران همه بازیگران بزرگ صنعت پتروشیمی، جزئی از دولت بودند و غیر از آنها بازیگر دیگری وجود نداشت تا به اهلیت خریدار توجه شود.
اصلاحات ارضی یا خصوصی سازی
یکی از ایرادات بزرگ به خصوصی سازی صنعت پتروشیمی، نادیده گرفته شدن و از بین رفتن یکپارچگی در این صنعت است. صنعت پتروشیمی به علت پیچیدگی های بسیار زیاد، از مرحله تولید گاز در پالایشگاه ها تا تولید محصول نهایی در کارخانه ها یک فرآیند یکپارچه و هماهنگ را طی می کند. اما با خصوصی سازی به زنجیره ارزش محصولات توجه نشد و یکپارچگی تبدیل به چندگانگی شد. شعری مقدم معاون وزیر نفت نیز با تاکید بر لطمات جدی صنعت پتروشیمی در فرآیند خصوصی سازی، این فرآیند را با اصلاحات ارضی شاه شبیه بهم دانست.
علاوه بر شعری مقدم، نجف آبادی مدیرعامل پیشین شرکت ملی صنایع پتروشیمی منتقد شیوه واگذاری ها و از بین رفتن شاکله یکپارچه صنعت پتروشیمی را نتیجه خصوصی سازی های اخیر می داند. به نحوی که وی در همایش پنجاه سالگی صنعت پتروشیمی گفته بود: "صنعت پتروشیمی همچون یک تسبیح با نخ شرکت ملی صنایع پتروشیمی به هم متصل بود، اما خصوصی سازی با برداشتن این نخ، شاکله آن را از میان برد". نجف آبادی همچنین پیشنهاد کرد تا شرکت ملی صنایع پتروشیمی بار دیگر نقش حاکمیتی خود را بازیابد و این یعنی، تبدیل شدن NPC به یک مرکز تنظیم گری در صنعت پتروشیمی.
بانک های داخلی در حد و اندازه پروژه های پتروشیمی نیستند
یکی از آفات بزرگ پس از خصوصی سازی در صنعت پتروشیمی توقف توسعه در این صنعت است. به طور قطع بزرگترین مشکلی که آثارش سالهای بعد نیز گریبان این صنعت را خواهد گرفت، عدم تامین مالی برای اتمام پروژه های گذشته و کلید زدن پروژه های جدید است. پیش از آغاز این فر آیند، NPC یک موجودیت بزرگ با فعالیت های مالی چشمگیر بود و تمامی پروژه ها با فاینانس خارجی، تامین مالی می شد.
دلیل اصلی تامین مالی از طریق فاینانس خارجی، به ناآماده بودن بخش واسطه گری مالی در داخل کشور مربوط می شد. در شرایط فعلی که شرکت 50 میلیاردی NPC حذف شده است، امکان استفاده از فاینانس خارجی از بین رفته است و بانکها در داخل کشور هم کما فی سابق آمادگی سرمایه گذاری در این بخش را ندارد. یکی از فعالان عرصه پتروشیمی گفته بود که بانک ها حتی توان تامین بودجه 450 میلیون دلاری را نیز نداشتند در حالی که پیش از خصوصی سازی از طریق فاینانس پروژه های دو میلیارد دلاری تامین مالی می شد.
ضامن قدرتمندی که حذف شد
از بین رفتن پشتوانه تضمینی برای دریافت فاینانس خارجی یکی دیگر از عوارض نبود یکپارچگی در صنعت پتروشیمی است. NPC قبل از خصوصی سازی، با ارزشی معادل 50 میلیارد دلار، شرکت معتبری در فضای بین المللی بود. این اعتبار سبب می شد که مراکز مالی بین المللی، پروژه های سنگین را تامین مالی کنند چرا که شرکت ملی صنایع پتروشیمی اعتبارش بسیار بیشتر از وامی بود که واگذار می شد. در شرایط فعلی و پس از خصوصی شدن صنعت پتروشیمی، این توان ضمانتی از بین رفته است. قدرت NPC پس از خصوصی سازی تقسیم شد به نحوی که بزرگترین شرکتهای پتروشیمی حد اکثر اعتباری در حدود 200 میلیون دلار دارند.
در حقیقت ضامن قدرتمندی به نام NPC از صنعت پتروشیمی حذف شده است. پیش از خصوصی سازی دو نوع فاینانس در پروژه های پتروشیمی به چشم می خورد. corporate finance یا Government finance. منطق پرداخت وام در این دو نوع فاینانس، اعتبار سنجی بر اساس نسبت بدهی به نسبت دارایی است. اگر این نسبت کم باشد، امکان دریافت وام وجود دارد. با خصوصی سازی و حذف اعتبار 50 میلیارد دلاری، اندازه پروژه ها از شرکتها بزرگتر شد. با ازبین رفتن امکان این دو نوع فاینانس، راه حل تامین مالی در پروژه ها، Project Finance یا تامین مالی پروژه ای است.
دریغ از یک Project Finance؛ تضمین دولت تنها راه تامین مالی
تامین مالی پروژه ای در صورتی امکان پذیر است که شرکت انجام دهنده پروژه بتواند به لیست ریسکهای بانک پاسخ دهد. همچنین بانک ها باید بتواند امکان سنجی تخصصی پروژه را بررسی نمایند. اما در شرایط فعلی بانک ها را به علت عدم تخصص در پتروشیمی فاقد صلاحیت برای تامین مالی پروژه ها هستند. علاوه بر این به علت شرایط ویژه اقتصادی ایران، ریسکهای سرمایه گذاری بسیار بالاست و پروژه ای نمی تواند پاسخگوی تمامی لیست ریسک بانک ها باشد.
برخی از کارشناسان صنعت پتروشیمی معتقدند در کل پروژه های پتروشیمی تا کنون حتی یک موردProject Finance هم نداشته ایم چرا که نتوانستیم به لیست ریسکها پاسخ دهیم. پس از خصوصی سازی، حجم ریسک بالاتر رفت. در شرایطی که پیش از واگذاری نتوانسته بودیم، Project Finance انجام دهیم، حالا که دیگر به هیچ وجه امکانش وجود دارد. تنها راه باقیمانده برای تضمین و تامین مالی پروژه های پتروشیمی، تضمین دولت است تا بانک ها به دادن وام متقاعد شوند.
بحرانی از جنس اضافه عرضه و اضافه تقاضا
ناهماهنگی در تولید و بروز بحرانهای اضافه عرضه و اضافه تقاضا یکی دیگر از پیامدهای خصوصی سازی در عرصه پتروشیمی است. در حالی که پیش از خصوصی سازی NPC، نوع تولید و میزان تولید هر شرکت را مشخص می کرد. حتی در برهه ای که دولت تصمیم گرفت بنزین پتروشیمی تولید کند، شرکت ها از آن تبعیت کردند و به سرعت بنزین تولید شد. در رابطه اداری گذشته اگر شرکت ها به وظایفشان عمل نمی کردند، دولت برای ملزم کردن آنها ابزار قوی در اختیار داشت.
پس از خصوصی سازی و غیبت یک نهاد ناظر، هماهنگ کننده و تنظیم کننده بخش عرضه، در برهه های مختلف شاهد بروز بحران های اضافه عرضه و اضافه تقاضا در بازار هستیم. با از دست رفتن جایگاه حاکمیتی NPC در شرایط فعلی، تنها برخی از بخش های باقی مانده از NPC نقش تسهیل گری را انجام می دهند.
تنظیم گری، راه حل بحران
در چنین شرایطی نیاز به یک نهاد تنظیم کننده با ابزارهای قوی قانونی و نظارتی و با حق اعمال نظارت و با دسترسی بالا به اطلاعات بازیگران بازار، امری ضروری به نظر می رسد. نهاد تنظیم گری، نهادی است که می تواند در این منطقه الفراغ و چند تکه گی صنعت پتروشیمی، باز هم نقش یکپارچه کننده را ایفا کند.
پس از خصوصی سازی و چندتکه گی در صنعت پتروشیمی و از دست رفتن زنجیره تولید، وجود یک نهاد ناظر برای هماهنگی و هدایت بازار ضروری به نظر می رسد. چنین نهادی به نام نهاد تنظیم گر شناخته می شود. نقش آفرینی مجدد NPC در قامت یک تنظیم گر می تواند بار دیگر یکپارچگی از دست رفته را به صنعت پتروشیمی برگرداند.
مدیریت انحصار وظیفه مهم نهاد تنظیم گری
حل دعاوی و مدیریت انحصار یکی از وظایف اصلی واحد تنظیم گری است. در بازارهای انحصاری، وجود نهاد تنظیم گر به مراتب ضروری تر است. تنظیم گری ارتباط تنگاتنگی با انحصار دارد. هرچه انحصار کمتر و رقابت باشد، نیاز کمتری به وجود تنظیم گر احساس می شود. وقتی با تعدد بازیگران مواجه می شویم، بازیگران بازار، خودشان هماهنگ کننده هستند. با وجود انحصار کامل، نیاز بیشتری به کنترل وجود دارد چرا که انحصار امکان سوءاستفاده را فراهم می کند، چیزی که در بازار رقابتی کمتر اتفاق می افتد.
در بازار رقابتی نیاز به تنظیم گری پایین می آید. در بازار رقابتی به علت نیاز کمتر به دخالت تنظیم گر، بهره وری و کیفیت نهاد تنظیم گر افزایش می یابد.
در صنعت پتروشیمی زمانی که 40درصد یک محصول فقط توسط یک تولید کننده، تولید می شود، با یک اتفاق کوچک برای تولید کننده بازار بهم می ریزد. اینجاست که نیاز به یک تنظیم گر قوی بیشتر احساس می شود. طبق اصول مدیریتی و اقتصادی برای تنظیم بازار، رفتار یک تولید کننده انحصار طلب باید با شدت بیشتری، رصد و کنترل شود.
برای ایفای نقش صحیح تنظیم گر، نیاز جدی به کنترل لحظه به لحظه بازار و مبادی ورودی و خروجی تجارت است. نهاد تنظیم گر برای ایفای نقش موثر و مورد اعتماد در بازار، باید به یک مرکز استعلام برای تولید کننده تبدیل شود. این مرکز استعلام، می تواند تولیدات تولید کننده را به سمتی هدایت کند که بازار کشش جذب آن را دارد.
نبود قانون، تنظیم گر را به تسهیل گر تنزل داده است
نبود قانون بزرگترین چالش پیش روی شکل گیری نهاد تنظیم گری در شرایط فعلی است. در صورت وجود قانون، تنظیم گر پس از بررسی لزوم انجام دخالت و میزان لازم برای دخالت، طبق قانون شرکتهای مختلف را هدایت می کند تا تمام نیازهای طرف عرضه و تقاضا، بر طرف شود. تنظیم گر می تواند تولید کننده ها را به نحوی هدایت کند تا تمام نیازهای محصولات پتروشیمی کشور تأمین شود، در عین حال تولید کننده با اضافه عرضه و افت قیمت مواجه نشود. اضافه عرضه در یک مقطع زمانی می تواند تولید کننده را به عدم تولید آن محصول تشویق کند که نتیجه آن در آینده می شود اضافه تقاضا، بالارفتن قیمت محصول و ضرر مصرف کننده.
نبود قانون در شرایط فعلی موجب شده است تا برخی از بخش های NPC تنها یک نقش مشورتی برای شرکت ها ایفا کنند که در ادبیات مدیریت به آن تسهیل گری میگویند. تسهیل گر مکمل تنظیم گر است که سواد کافی و ارتباطات گسترده ای در بازار دارد اما پشتوانه قانونی ندارد. در حالیکه نهاد تنظیم گری به علت توان قانونی می تواند شرکتها را ملزم به عملیاتی شدن مشورتها کند.
در شرایط موجود وظیفه و توان نهاد تسهیل گر، مشورت، خواهش و چانه زنی است که گاهی اوقات نیز جواب نمی دهد. پشتوانه تسهیل گر برای ایفای نقش، نهاد تنظیم گری است. این دو نقش قطعا نمی توانند جای یکدیگر را بگیرند بلکه نهاد تنظیم گری قانون تصویب می کند. تسهیل گر نیز به پشتوانه همین قانون وارد بازار می شود.
آلمان کشوری بدون نهاد تنظیم گر
بررسی صنعت آلمان به عنوان یکی از قدرتهای برتر پتروشیمی نشان می دهد که نهاد تنظیم گری به مفهومی که ارائه شد، وجود ندارد. بلکه یک تنظیم گری سه لایه درباره صنعت پتروشیمی این کشور وجود دارد. در لایه اول اتحادیه اروپا، در لایه دوم دولت فدرال و در لایه سوم نهادها و انجمن ها نقش تنظیم گری دارند. در این کشور یک رابطه دوسویه از بالا به پایین و پایین به بالا برای ایفای نقش تنظیم گری وجود دارد. تنظیم گری از بالا به پایین و گزارش گیری از پایین به بالا، مولفه های این رابطه دو سویه را تشکیل می دهند. به تعبیر ساده، حرف شنوی از بالا و گزارش گیری از پایین وجود دارد.
این رویه در اکثر کشورهای صاحب نام در صنعت پتروشیمی دیده می شود. دلیل اصلی نبود نهاد تنظیم گری در این کشورها، وجود تنظیم گرهای زیست محیطی و سیستم بانکی هوشمند است که اجازه انحصار به شرکتی نمی دهد. در حقیقت نظام بانکی جزیی از تنظیم گری است.
چرا وجود نهاد تنظیم گری ضروری است؟
آنچه در ایران اتفاق می افتد متفاوت از دیگر کشورهای پیشتاز در صنعت پتروشیمی است، نظام بانکی در ایران، فاقد هوشمندی لازم برای ایفای نقش تنظیم گری است. وزارت صنعت نیز اعتقادی به تنظیم انحصار ندارد. دادن مجوزهای بی پشتوانه منجر به تسهیلات بانکی بی حساب می شود. این فرآیند منجر به تاسیس کارخانه های پتروشیمی فراوانی می شود که قطعا صرفه اقتصادی ندارند و خیلی زود به لیست بنگاه های ورشکسته اضافه می شوند.
در چنین شرایطی و خلاهای فراوان در نظام تصمیم گیری، حضور نهاد تنظیم گری در صنعت پتروشیمی امری ضروری است. در حقیقت نهاد تنظیم گر، جمع وظایف روی زمین مانده و پر کننده خلاهاست. انجام این وظایف، در مجموع می شود آماده سازی زیرساخت برای توسعه صنعت پتروشیمی. ساختن پازل توسعه صنعت، خروجی عملکرد نهاد تنظیم گری است. اگر یک سیستم دقیق اقتصادی، بانک هوشمند، یک سیستم مالی و تجاری هوشمند و یک مرکز محیط زیست مؤثر و قوی در کشور وجود داشت، دیگر شاید نیازی به حضور نهاد تنظیم گری نبود.
با از بین رفتن یکپارچگی صنعت پتروشیمی پس از خصوصی سازی، دولت نمی تواند با ابزارهای قبلی پتروشیمی را توسعه دهد. در چنین شرایطی وظیفه دولت، راهبری است. دولت می تواند، توان راهبری و هدایت شرکتهای پتروشیمی را از طریق نهاد تنظیم گری احیا کند. به تعبیر دیگر تطبیق دادن منافع نظام با منافع بنگاه ها کار دیگر نهاد تنظیم گری است.
تأسیس نهاد تنظیم گری با سعی و خطا
با همه این ها به نظر می رسد عزم جدی برای نهاد تنظیم گر وجود ندارد. اما اگر دولت بخواهد روند توسعه صنعت پتروشیمی بار دیگر احیا شود، نیاز به تضمین دولتی پروژه ها از یک سو و تاسیس نهاد تنظیم گری از سوی دیگر است.
سید محمد سادات اخوی
شرکت عمید